顾玉敏：法治政府背景下规范行政执法的实践与思考

 

        行政执法作为法治政府体系的重要内容，作为法律实施的过程，其规范化也必然体现“阳光、有限、责任”的价值方向。本文将以法治政府的这一应然性为目标导向，从如何推进行政执法的规范化作初步探析与思考。

 

         一、法治政府背景下，关于行政执法规范化的展望

 

         （一）规范化的行政执法必然彰显政府的“阳光”。阳光执法是把法定不公开的事项外的执法过程置于公开、透明，其价值诉求是权力在阳光下运行，自觉接受监督。当前，正在实践着的行政执法架构下“三项制度”、行政处罚和行政强制“双权力”网上运行以及政府信息公开等制度，就是对阳光政府的一种解读。

 

         （二）规范化的行政执法必然体现政府的“有限”。行政执法所提供的“公共产品”，以及在产出这种“公共产品”的过程中是否体现“合法”和“合理”行政，决定着执法作为“公共产品”的质量。执法要遵守主体合法、职权法定、内容合法、程序正当等“限制”，不是“无限”的权力。

 

        （三）规范化的行政执法必然落实政府的“责任”。行政执法责任制，体现着权责一致的理念。行政执法的规范也必然体现在以下几个方面：侵权赔偿制度、过错责任追究制度、政府权力监督制度，当前，这些执法“责任”散见于有关行政主体、行政行为、行政程序等法律规范中。

 

         二、行政执法工作现状及存在的问题

 

        （一）法治政府背景下行政执法工作获得长足发展

 

         1.行政执法体制改革正在推进。试点推进县级综合执法“局队合一”，理顺重点领域执法管理体制，探索部门间协调配合机制。

 

         2.行政执法程序进一步完善。全面推行行政执法“三项制度”，推进行政处罚和强制案件上网运行，严格行政执法人员资格管理。

 

         3.行政执法方式切实创新。深入实施证明事项告知承诺制，推行“不罚轻罚”清单机制，落实“谁执法谁普法，谁管理谁普法，谁服务谁普法”责任制。

 

         （二）行政执法工作仍存在不足

 

        1.执法理念尚未转变到位，执法队伍素质亟待提升。“有限”执法的理念未完全树立，少数部门在执法时侧重考虑部门利益而不是公共利益，执法过程中追求执法有力度，而不是执法有“温度”，“小政府，大社会”的执法理念尚未完全形成。

 

        2.执法体制尚不理顺，执法过程应进一步规范。一些部门梳理事项清单、明确执法依据、规范执法程序、严格责任追究等方面基本实现了内部执法责任制，但对外缺乏多部门联动，统一高效的综合执法体制尚未真正建立。

 

         3.执法监督尚无统一的法律规范，有效监督缺少支撑。以行政法理论和执法监督实践为基础的行政执法监督理论体系还没有建立，因此，现有的行政执法监督法律关系还不足以去定位监督者和被监督者的权利义务。在一些执法领域仍存在监督无据、监督随意、监督不力的现象。

 

        三、推进严格规范公正文明执法的路径选择

 

        （一）以“五张清单”推进制度设计

 

        1.全面准确公布行政执法“主体清单”。及时主动公开市级行政执法主体，落实行政执法责任制和行政执法公示制度，规范行政执法，接受社会监督。

 

        2.动态调整优化权责“事项清单”。根据机构撤并、法律法规规章调整以及行政权力取消下放等因素变化，及时对权责清单事项进行动态调整优化，推进依法行政，加强法治政府建设。

 

        3.编制证明事项告知承诺“实施清单”。组织指导各执法主体编制目录清单、推动信息共享、强化信用监管、抓实风险防范工作，深入推进“减证便民”，进一步优化政务服务。

 

        4.积极落实行政执法“免罚清单”。 动态梳理调整轻微违法行为不予处罚和一般违法行为减轻处罚事项，推进落实“不罚”“轻罚”清单机制。对新业态新模式实行柔性管理，持续激发市场活力，着力优化营商环境。

 

        5.查纠整改行政执法领域“问题清单”。聚焦行政执法领域中群众“急难愁盼”问题，重点梳理接收、交办、转办的企业和群众信访举报案件，组织开展自查、督查、联查“三查”活动，全面摸清底数，建立问题台帐，明确整改措施，推进建章立制，切实提升全市行政执法水平。

 

         （二）以“三个规范”严格工作流程

 

        1.执法体系规范。是机制因素。完善高效的执法体系有助于执法标准的统一，执法程序的规范，执法依据的明确。行政执法指导部门可整合执法类法律法规，制定各领域的执法规范，形成执法细则，推进执法程序的可量化可复制。严格规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用等行政执法行为，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体系和职责明确、依法行政的政府治理体系。

 

         2.执法办案规范。是行为因素。执法有温度，严格落实行政执法“三项制度”，加强实施“非现场执法”和教科书式执法，推行“不罚”“轻罚”的包容审慎执法，完善告知承诺实施程序，实行信用修复的常态化。执法问责有力度，开展执法案卷评查，落实行政执法责任制；建立行政诉讼败诉案件和行政复议纠错案件行政负责人报告制度。

 

        3.队伍建设规范。是主体因素。围绕健全执法责任制、配齐配强法制审核力量、抓好执法队伍教育培训和管理等方面，进一步推进执法程序合法合规，执法体制运行有效。

 

        （三）以“三项机制”推进有效监督

 

        1.建立考核评价机制。以问题导向定考核，利用法治建设考核平台，将行政执法评价结果纳入考核体系。以考核评价抓整改，注重执法监督结果运用，将《行政执法监督通知书》《行政执法监督决定书》整改落实情况纳入考核，提高行政执法监督的针对性。

 

        2.规范协作推进机制。树立“跨部门、大协作、增合力”的理念，在整合层级监督与法律监督上形成合力，推进检察监督与执法监督配合，推进与法院实质化解行政争议。在吸纳社会监督上放大合力，指导行政执法监督员发挥联络、纠正、监督作用。

 

         3.落实重点领域专项督查机制。针对群众关切、投诉集中的执法问题，以落实行政执法“三项制度”为标准进行重点督查；针对关系民生、执法频次高的领域，全面审查执法内容和程序，利用“互联网+监管”、案卷评查等进行常态督查；引进、完善人大、政协的视察调研、协商督查，推进行政执法的规范化。