高密市：聚焦合法性，提升规范化 全面维护村级集体权益

       政府规范性文件作为一种抽象行政行为，是政府机关为了执行法律、行政法规、规章，针对社会不特定对象发布的能够反复适用的具有普遍约束力的行政文件。虽然行政规范性文件在法律层级上位于底端，但这更意味着其与人民群众的生活息息相关，对人民群众的日常生活影响更大，规范性文件的制定审查显得尤为重要。

 

         一、规范性文件制定审查背景

 

         2020年8月，为有效遏制村集体资金资产资源管理工作中存在的突出问题，维护广大群众和集体经济组织的合法权益，促进村级集体经济持续健康发展和美丽乡村建设，市现代农业发展中心起草《进一步加强村级集体资金资产资源管理的实施意见》。市司法局法治机构对送审稿进行了合法性审查，发现问题并提出了修改建议。

 

          二、发现的问题及修改建议

 

         （一）没有法律法规依据增加行政机关权利减少其法定职责。《实施意见》第三条第八款印章使用监督管理规定中,村委会公章、财务专用章的使用需要经管站（社区）印章管理员、社区书记、镇（街、区）等审核或同意。该种规定在一定程度上改变了村委会公章、财务专用章的所有权、使用权。经审查建议如下：在坚持印章所有权使用权的原则下，经村民代表会议通过，由村与经管站签订委托代管协议。在日常业务用章的使用上，村民办理证明手续等需使用村委会公章时，村会计开出“公章使用介绍信”，村党组织书记签字批准，经审核合格后办理盖章，并登记印章使用登记簿，由经管站备案；在村集体重大事项用章的使用上，村集体重大事项履行民主程序后办理盖章，由经管站进行备案；在外出使用印章的使用上，因特殊情况需要带印章外出使用时，要经村党组织书记签字同意，报经管站备案后，由两人以上共同携带使用，并做好外出使用登记；在财务工作用章的使用上，村财务用章由村会计携相关材料进行备案后办理。通过以上修改，避免了行政机关的权利滥用，保障了村集体的合法权益，达到了便民利民的目的。

 

        （二）没有法律法规依据减损其他组织合法权益或者增加其义务。《实施意见》第三条第九款合同档案管理规定中，村集体所有合同的签订，必须履行“四议”“两公开”的决策程序，审议通过后报社区书记和经管站审核把关，由经管站汇总上报镇（街、区）同意后方可签订实施。该项规定要求村集体合同须镇（街、区）同意后才可签订，属对村民自治事件的不合理干预，与《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的立法精神相悖。经审查建议如下：村集体所有合同的签订，必须履行“四议”“两公开”的决策程序，审议通过后报社区书记和经管站审核把关，由经管站汇总上报镇（街、区）预审后方可签订实施。通过以上修改，限制了镇（街、区）权利的非法集中，保障了村集体的自主权，充分调动村集体及村民干事创业积极性，有利于村集体的经济持续健康发展。

 

         （三）规范性文件施行时间及有效期缺失或者错误。《实施意见》规定中，本意见自2020年10月1日起施行。该《实施意见》无规范的有效期表述，施行日期的确定也不规范。经审查建议如下：增加《实施意见》有效期表述，表述为“本意见自XX年XX月XX日起施行，有效期至XX年XX月XX日”。同时，在确定文件公布日期后，根据实际情况确定施行日期,若无其它因素，施行日期与公布日期间隔不得少于30日；若须自公布之日起施行，需作出相关说明。通过以上修改，规范了文件的内容，保障了规范性文件的严谨性与合法性，便利群众查阅参照规范性文件从事经营活动，遵守了最基本的诚实信用原则，更好的维护行政机关的权威性。

 

         行政规范性文件的制定一定要以法律、行政法规、规章为指引，受到上位法的制约，如果没有法律依据就超越权限设定义务，可能会导致公权力的滥用，进而引发行政争议甚至社会舆论。因此，起草部门在起草规范性文件时要充分研究，在满足行政管理要求的同时保证规范性文件合理合法。

 

          三、受到的启示

 

         规范性文件备案审查工作是一项政治性、政策性、专业性都很强的工作，也是全面推进依法行政的基础工作，在工作推进中，高密市坚持“1235”工作思路，进一步加强制度建设，努力保障规范性文件备案审查工作的顺利开展。

 

        （一）坚持一个原则。就是坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。凡是政府及其部门出台的规范性文件，都必须建立备案登记制度、公布制度、通报制度和备案检查制度。凡是市政府规范性文件都必须由市司法局法制科对其进行合法性审查。凡是对不合法、不适当的规范性文件都坚决给予纠正，确保我市规范性文件的合法性。

 

        （二）构建两个机制。就是构建规范性文件制定机制和备案审查机制。加强对规范性文件制定与备案的制度建设，提高我市规范性文件的质量和水平，保证法律、法规和规章的正确实施，维护法治和政令统一。

 

        （三）突出三个重点。就是突出规范性文件的合法性、适当性、 协调性重点。确保规范性文件主体、程序、内容合法，不违反上位法的规定、不超越权限制定。严厉禁止创设行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制、增设行政管理程序和条件以及其他影响管理相对人利益事项的规定行为，其对象、制定动机及目的要合理，处罚相当，保障公民的权利和自由，同时兼顾各方利益，协调各部门之间，各部门与行政相对人之间的利益平衡，确保工作机制顺畅。

 

       （四）健全五项制度。就是健全规范性文件规划制度、公众参与制度、前置审查制度、责任追究制度和考核制度。以市政府名义制发的规范性文件，根据管理权限，由市政府各部门提出规范性文件制定规划，经市政府统盘研究，拟定规划草案，报市政府批准后按规划制发各类规范性文件，没有纳入规划的不制定规范性文件。引导和鼓励公民、法人、其他社会组织有序参与和监督规范牲文件的制定和执行，赋予社会团体、企事业组织和公民启动备案审查机制的权利。继续完善前置审查制度，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送市司法局法治科进行审查，没有经过前置审查且出具书面意见的，不上会研究，确保规范性文件的严肃性与合法性。对违反规定制定规范牲文件的，严厉追究相关人员的责任。把规范性文件的制定和实施工作纳入各级行政机关年终目标考核范畴，严格按照规范性文件管理的相关规定和制度，作好监督管理工作，确保规范性文件的合法、有效，充分发挥规范性文件在打造法治政府、服务型政府过程中的作用。