尚庆忠：扛起黄河战略法治担当 保障黄河流域新发展格局

 

        实施黄河国家战略，保护治理黄河，事关中华民族伟大复兴的千秋大计和第二个百年奋斗目标。在这一伟大历史进程中，法治具有固根本、稳预期、利长远的引领、推动和保障作用。作为黄河流域的法治机构、法治队伍，必须以高度的政治责任感和强烈的历史使命感，坚决扛起黄河战略法治担当和法治使命，在第二个百年目标的新征程上唱响“法治黄河大合唱”，为黄河流域立足新阶段、贯彻新理念、构建新格局、推动高质量发展筑牢坚实的“法治屏障”。

 

          一、黄河流域新发展格局的法治使命

 

         （一）治理黄河“要在治理”重要论述提出法治新要求。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。” 这一重要论述，针对治理黄河，高瞻远瞩，一语中的，纵贯历史与现实，汲取经验与启示，阐明方式与路径，鲜明指出“要在治理”。法治是治国理政的基本方式。“要在治理”，无论是综合治理、系统治理，还是源头治理，法治是基本的治理方式。运用法治思维、法治方式治理黄河，是贯彻落实习近平总书记提出的“要在治理”的重要法治任务。这项法治任务，是习近平法治思想在黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略中的具体要求和生动实践。

 

         （二）《规划纲要》法治保障重要部署提出法治新任务。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出，推进规划实施要“强化法治保障”，完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系。规划实施“强化法治保障”，提出四项法治任务。一是立法梳理。系统梳理与黄河流域生态保护和高质量发展相关的法律法规，摸清现有的黄河国家战略法律体系的“底数”。二是立法研究。深入开展黄河保护治理立法基础性研究工作，掌握黄河国家战略法律体系的“空白”。三是立法启动。启动国家层面黄河立法工作，制定完善黄河流域生态补偿、水资源节约集约利用等法律法规制度，推动沿黄省区出台地方性法规、地方政府规章。四是立法规范。以立法方式确认黄河保护治理体系中行之有效的普遍性政策、机制、制度，以法律形式界定各方权责边界、明确保护治理制度体系、规范对黄河保护治理产生影响的各类行为。贯彻实施规划纲要，构建黄河流域新发展格局，就要承担起规划实施“强化法治保障”的重要责任。

 

        （三）黄河流域协同发展重要战略提出法治新需求。一是黄河流域生态保护的法治需求。当前，黄河流域生态环境脆弱，面临工业、城镇生活和农业面源三方面污染，2018年黄河137个水质断面中，劣V类水占比达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平。如何从根本上保护黄河流域生态环境呢？习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”这为黄河流域生态保护提供了科学指南和根本遵循。黄河流域只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为流域生态文明建设提供可靠保障。对那些不顾生态环境盲目决策、破坏生态、造成严重后果的人，依法追究其责任，让制度长出“牙齿”，让环保不流于形式。二是黄河流域高质量发展的法治需求。黄河流域发展不平衡、对外开放程度低，上中游传统产业转型升级、人均地区生产总值与下游相差很大，9省区货物进出口总额仅占全国的12.3%。法治是最好的营商环境，黄河流域实现高质量发展，迫切需要营造法治化营商环境、市场环境、发展环境，发挥法治的引领和保障作用，为“让市场在资源配置中起决定性作用”提供法治保障，在全流域营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。三是黄河流域高效协同的法治需求。区域法治是涵盖区域立法、执法、司法、守法等内容的综合法治体系，对区域协同发展具有引领和推动作用。黄河流域区域协同发展，涉及9个省级行政区、69个地区(州、盟、市)、329 个县(旗、市)，面临不同的地方法规，不同标准的行政管理、行政审批及行政执法等问题。黄河流域建设统一开放的市场体系、共享公共服务的普惠和便利、加强区域环境联动保护等问题，需要完善的区域法治予以保障。

 

         二、黄河流域新发展格局的法治要求

 

         （一）在黄河流域推动新发展格局法治发展。法与时转则治，治与世宜则有功。历史的坐标标注到新时代，构建新发展格局、实施黄河国家战略成为新时代的历史使命，法的“立”“进”之“时”发生变化。实施黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，构建新发展格局，对区域法治建设提出新的需求。比如，黄河流域生态保护亟需地方立法协同、行政执法协同、司法协作，黄河流域高质量发展亟需一体建设法治化营商环境、法治服务共同体、法治保障共同体、商事纠纷解决法治平台，等等。应本着黄河流域构建新发展格局法治护航需要什么就保障什么的原则，推动构建黄河流域立法、执法、司法和法律服务新布局，不断完善黄河流域生态保护和高质量发展法治体系。

 

         （二）在黄河流域贯彻新发展格局法治理念。新发展格局体现的是高质量发展的主线。习近平总书记在2021年全国“两会”期间在青海代表团，从领域、地域、时域三个维度，系统阐释高质量发展。依法服务保障新发展格局，必须牢牢把握高质量发展的主线，将全领域法治保障贯穿新发展格局，既要聚焦依法服务保障经济高质量发展，又要统筹兼顾依法服务保障社会领域高质量发展；将全地域法治保障贯穿新发展格局，既要依法服务保障经济发达区域高质量发展，又要依法保障经济欠发达地区高质量发展；将全时域法治保障贯穿新发展格局，又要立足当前依法服务保障高质量发展，又要坚持长期依法服务保障高质量发展，从领域、地域、时域三个维度为构建新发展格局、推动高质量发展提供全新思维的法治服务和法治保障。

 

         （三）在黄河流域坚持新发展格局法治路径。构建新发展格局，无论是国内大循环，还是国内国际双循环，都需要市场化、法治化、国际化的营商环境，尤其是应把法治作为最好的营商环境。应坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为国内大循环、国内国际双循环营造法治化营商环境。在这一法治路径中，应抓好“三个关键”：一是抓住依法决策、依法立法这个“牛鼻子”，发挥好决策管方向和立法的引领作用，牢牢把握新发展格局法治营商环境建设的“源头”和方向；二是抓住法治政府建设、依法行政这个“主体工程”，提供良好的政府服务环境和市场监管环境，牢牢把握新发展格局法治营商环境建设的“主要矛盾”和“核心关系”；三是抓住法治社会建设、全民守法这个“基础工程”，提供司法、人文、人才、生态、生活等环境，牢牢把握新发展格局法治营商环境建设的“基本保障”和“最后防线”。

 

        （四）在黄河流域探索新发展格局法治典范。明确济南黄河流域中心城市的定位，提出发挥龙头作用、推进高质量发展的目标要求，是习近平总书记对新时代济南的最新战略定位。特别是，2021年4月25日，国务院批复了《济南新旧动能转换起步区建设实施方案》，济南市成为继雄安新区之后全国第二个起步区，该起步区成为黄河流域生态保护和高质量发展的新示范。这一“新示范”，不仅包括生态保护的示范和高质量发展的示范，也包括区域法治协作的示范、起步区法治建设的示范。深圳市在新的历史起点上更好更快更高标准推进前海法治示范区建设，为深圳建设先行示范区特别是打造“法治城市示范”提供精彩的前海样本。雄安新区打造法治雄安新名片，全力推进国家级法治示范区建设。济南的“新示范”，应学习深圳市前海和雄安新区先行先试的做法，在济南新旧动能转换起步区法治建设上树立“新示范”，在黄河流域法治协作上树立“新示范”。

 

         三、黄河流域新发展格局的法治行动

 

        近年来，长三角三省一市在立法、执法、司法等方面紧密协作、形成合力，实现长江口禁捕执法监管常态化、高质量办理跨域案件、健全监管长效机制，构建齐抓共管的长江流域生态保护工作格局。这一经验做法，为黄河流域九省区开展法治协作、构建黄河流域生态保护和高质量发展法治保障新格局提供了可供借鉴的依据。学习借鉴长三角法治协作经验做法，可围绕黄河流域法治规划、立法、执法、司法、普法等方面推动建立黄河流域九省区法治协作“十大机制”。

 

         （一）法治规划协同引领机制。本轮机构改革，在省市设立法治建设协调机构，其职能定位是：总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。实现这一职能定位的重要抓手就是法治规划引领。《法治中国建设规划（2020－2025年）》、《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》、《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021－2025年）》等已出台，黄河流域各省市相继出台贯彻实施方案和具体落实措施。推动建立黄河流域各市法治建设规划协同机制，在黄河流域九省区党委依法治省（区）办的统一协调下，黄河流域省会城市发挥龙头带动作用，以文件交流、考察交流、会议交流、研讨交流等形式，推动沿黄各市特别是省会（首府）城市在编制法治建设规划上交流互鉴、取长补短，在黄河流域生态保护和高质量发展立法安排、执法协调、司法协作等方面相互衔接、协同协调，将一个个法治城市“小规划”串联起来，串成黄河流域法治建设“大规划”，打造黄河流域一体化法治规划新格局。

 

        （二）法治统筹协调推进机制。一分部署，九分落实。新时代法治篇“黄河大合唱”，有“指挥”、“领唱”、“合唱”，这就需要“统筹协调”。黄河流域各省（区）、各市法治建设协调机构，正是 “黄河大合唱”法治篇的“乐队指挥”。推动建立黄河流域省区尤其是省会城市党委法治机构协作机制，加强在统筹协调方面的交流与协调，共同协调落实“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，共同统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，将黄河流域法治建设统筹，由一省（区）一市的“辖区统筹”，衔接成为贯穿黄河上中小游的“全领域统筹”，打造黄河流域一体化法治统筹新格局。

 

        （三）立法协调联动机制。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出，沿黄省区出台地方性法规、地方政府规章，完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系。除黄河国家层面立法、黄河流域层面立法，沿黄省区还要出台地方性法规、地方政府规章。深入贯彻实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，推动建立黄河流域省区尤其是省会城市立法机构协调机制，加强省区、城市间立法工作交流，突出黄河流域生态保护和高质量发展这一重点领域，在地方性立法、政府立法的立法计划、立法项目、立法内容、立法衔接等方面加强立法协同。建立跨区域立法研究和立法协调机制，科学确定协同立法项目，实现区域内资源整合、制度融合。加强重点领域立法沟通协商和信息共享，加强信息化运用，提高立法合作效能。加强重大立法项目的联动，在基础设施互联互通、产业协同融合发展、生态环境共保联治、文明交流合作等方面共同制定创新性协同发展的政策措施。通过流域内立法协调联动，推动黄河战略地方立法由一省（区）一市“单打独斗”为“全领域协同”，打造黄河流域一体化立法协同新格局。

 

       （四）行政执法协调协助机制。长三角地区在城管执法领域作出积极探索，一市三省城管执法部门发布《长江三角洲区域一体化城市管理综合行政执法协作机制》，公布首批10项城管执法协作清单。黄河流域九省区特别是省会城市，可学习借鉴长三角地区行政执法的探索与实践，突出生态保护、高质量发展两大领域行政执法工作，建立黄河流域跨区域执法协作清单，明确执法主体职责、统一执法标准、协调各方利益、减少执法冲突，建立黄河流域省区尤其是省会城市行政执法协助、案件移送与案件线索提供、异地交叉行政执法和行政执法协调等多种协调协助机制，全面提高区域内执法效能。建立执法预警通报机制，将各自区域内一段时间内发现的带有普遍性、行业性、倾向性的问题，社会关切、群众关注的热点问题，及时向其他各方进行通报。建立区域信用联合惩戒机制，加强信用联合监管，强化行政执法信用信息共享共用。通过行政执法协调协助，推动黄河流域行政执法由一省（区）一市“单打独斗”为“全领域协同”，打造黄河流域一体化行政执法协同新格局。

 

        （五）司法协作机制。长期以来,我们司法权的配置严格遵循行政区划原则,形成了司法权配置与行政区划相对应的格局。区域经济一体化的不断推进,对传统的司法模式带来严峻的冲击与挑战,要求打破传统的“司法管辖与行政区划”高度重合的模式,从而构建一种新的司法协助模式。为了保障黄河流域生态保护和高质量发展一体化进程中司法协助制度的有效实现,需强化司法协助的理念、构建流域司法协助新格局。探索建立黄河流域九省区之间的跨省级案件集中管辖、流域司法协作机制，开展地方法院跨省级行政区划展开司法协作，包括建立案件集中管辖、流域司法协作、部门协调联动、多元纠纷化解等协作内容，细化完善跨区域线索会商、案件通报、调查协助等联动协作机制，解决好线索移送、案件管辖、法律适用等方面的问题，优化审判资源配置，强化工作协调联动，全方位提升依法服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的质效。

 

        （六）法律服务协同发展机制。长三角区域一体化上升为国家战略后，三省一市律师行业积极探索融合发展之路。可学习借鉴长三角区域律师行业融合发展的经验做法，结合黄河流域律师行业发展特点，探索具有黄河流域特色的法律服务协同发展机制。一是推动行业发展规划融合。黄河流域各省区、省会城市律师协会共同制定黄河流域律师行业发展规划，既充分考虑本地律师行业发展优势和“短板”，又充分统筹考虑全流域律师行业共同发展、协调发展、平衡发展，实现黄河流域律师行业“一盘棋”布局。二是推动行业管理融合。顺应一体化发展战略，打破各地律师行业管理壁垒，打造全流域律师行业共同管理平台，探索实行管理机构、机制一体化，比如，九省区定期召开联合理事会，联合建立专业委员会，等等。三是推动律所发展融合。鼓励沿黄九省区各市尤其是省会城市、中心城市、龙头城市的律师事务所互相合作。黄河流域各市相互支持互设律师事务所分支机构，在审批程序、办公选址、场地租用、高端法律服务领域开拓、人才政策落实等方面互相给予协助和支持，不断拓展业务发展空间与平台。加强黄河流域各市律师行业专业领域整合，以优势专业带动业务拓展。加强黄河流域各市律师事务所在国家省市重点项目、自贸区、高新技术产业开发区等领域的合作交流。推动黄河流域律师行业一体向规模化、专业化、品牌化、国际化方向发展。

 

       （七）矛盾纠纷依法处置协作机制。粤港澳大湾区推动建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制，30名港澳律师及法律专家，60名内地退休法官、律师及法律专家被聘任为粤港澳大湾区跨境商事纠纷特邀调解员，全面参与到粤港澳大湾区跨境商事纠纷调解工作，大湾区“商事调解样板”为黄河流域作出示范。在黄河流域，西安在国际港务区设立“一带一路”商事调解中心，全面拓展涉外法律服务；济南在自由贸易试验区济南片区设立“一带一路”国际商事调解中心调解室。可学习借鉴大湾区做法，借助“一带一路”商事调解平台，推动在黄河流域建立以起步区、自贸区、高新区、保税区、经济园区为重点区域的诉调对接体系，将民商事、涉外、金融、知识产权、破式”矛盾纠纷调解中心建设，建立矛盾纠纷联动排查、快速调解机制，加强矛盾纠纷案例发布、数据信息共享，合力做好跨区域矛盾纠纷化解工作。

 

        （八）普法宣传协调联动机制。普法宣传是黄河流域法治建设的基础工程。唱好“普法大合唱”，是新时代“法治黄河大合唱”的重要乐章。“普法大合唱”要共同“谱曲”，协同编制黄河流域省区、各市尤其是省会城市普法规划。“普法大合唱”要共唱“主旋律”，比如，共同开展生态保护普法宣传活动，在全流域内营造生态环保法治声势；共同开展《民法典》宣传活动，让《民法典》在全流域落地生根；共同开展“乡村振兴、法治同行”活动，推动《乡村振兴促进法》有效落实，推动黄河流域形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围。“普法大合唱”要共搭“普法平台”，在黄河流域各省区、城市宣传媒体上协调开展普法宣传，建设黄河流域普法实体阵地，共同利用普法阵地开展普法宣传。黄河流域普法宣传协调联动，变一省（区）一市“普法独唱”为全流域“普法大合唱”。

 

       （九）法治人才交流机制。习近平总书记强调，法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。推动黄河流域法治建设协同发展，法治人才交流和培养是其中重要一环，一定要做好让法治流域人才辈出的“大文章”。一是推动黄河流域各省区（城市）法治专职队伍挂职交流。九省区省级、市级法治部门（单位）可在干部管理权限内建立干部挂职交流机制，以干部挂职交流方式，促进黄河流域法治部门（单位）人员相亲、联系密切、交流顺畅、发展协同。二是推动黄河流域各省区（城市）法治人才资源共享。黄河流域各省区（城市）建立的法学专家库、党委政府法律顾问库、律师（公证、司法鉴定）人才库资源共享，让流域内党委政府、企业、居民共享法治人才资源。三是推动黄河流域各省区（城市）法治人才一体化培养。加强黄河流域九省区、各市法律人才的培养，一体化组织开展高校法律业务培训、名律师法律实务培训、实地法律实务考察交流、涉外高端法律业务交流与培训等活动，互相引荐具有国际视野、通晓国际规则、善于处理涉外法律事务的高端复合型法律人才，实现黄河流域“法治人才培养上去，法治领域人才辈出”。

 

       （十）法治工作交流机制。黄河流域各省区、各市法治建设发展不平衡，创新举措各有特色，加强学习互鉴，相互取长补短，有利于共同提升黄河流域法治建设水平。一是建立工作交流载体平台。通过工作网站、手机软件、微信群、电子邮箱、工作简报等传统与新兴信息交流方式，畅通黄河流域省级、市级法治部门（单位）联系沟通“通道”。二是确立工作交流牵头联系部门。由各省区或省会城市法治建设协调机构为牵头联系部门，省区或省会城市法治、执法、司法部门确立具体联系部门，确保工作联系有部门牵头，能够找到单位、找到人。三是建立法治资源要素流动协作机制。在法律服务人才、法律服务行业、法律服务市场、法治信息、法治数据、法治经验、法治理论研究、信息化建设等领域联动式合作、协同式发展，带动推进黄河流域一体化法律服务和法治保障进程。四是开展丰富多彩的学习交流活动。黄河流域各省区、城市之间，可确定研究主题、执法主题、司法主题、服务主题，通过研讨会、座谈会、联席会议、实地考察等方式，有针对性地开展各种学习交流活动，促进观念互通、思路互动、作风互鉴、办法互学，让黄河流域法治部门（单位）之间“人员熟起来，交流热起来，保障强起来”，在新征程上共同唱响“法治黄河大合唱”。