| 长期以来，关于监外执行罪犯的管理一直是困扰政法各部门的难题。去年以来，为防止监外执行罪犯脱管、漏管问题的发生，保障刑罚的依法有效执行，山东省临邑县检察院不断创新工作思路，牵头与临邑县综治办、法院、公安局、法院、司法局联合会签了《关于对监外执行罪犯管理建立释前告知制度和释后协作机制的意见》，各部门在县综治办的统一协调下，各负其责，各司其职，密切配合，相互协作，有效地预防和纠正了监外执行罪犯的脱管、漏管问题，重新犯罪率有所下降，对社会稳定起到了很大的促进作用。 |
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浅谈规范监外执行罪犯
管理工作的方法途径及实践思考
山东省临邑县检察院 马衍峰 张淑华
长期以来，关于监外执行罪犯的管理一直是困扰政法各部门的难题。去年以来，为防止监外执行罪犯脱管、漏管问题的发生，保障刑罚的依法有效执行，山东省临邑县检察院不断创新工作思路，牵头与临邑县综治办、法院、公安局、法院、司法局联合会签了《关于对监外执行罪犯管理建立释前告知制度和释后协作机制的意见》，各部门在县综治办的统一协调下，各负其责，各司其职，密切配合，相互协作，有效地预防和纠正了监外执行罪犯的脱管、漏管问题，重新犯罪率有所下降，对社会稳定起到了很大的促进作用。现结合一年来的工作实践就规范监外执行罪犯管理问题进行分析和探讨，以期能够起到一定的启示作用。
一、当前监外执行罪犯的基本情况
2009年，临邑县共有有监外执行罪犯341人，其中缓刑250人，假释77人，保外就医7人，剥夺政治权利7人。监外罪犯重新犯罪案件5件9人，2009年临邑县院监所科对辖区监外执行人员的情况进行了两次全面摸底监督检察，共发现脱管漏管45人，全部向公安机关提出纠正意见，考察机关对以上人员建立档案，进行了考察。通过调查摸底，也发现了监外执行工作中存在的主要问题：一是监外执行罪犯逐步增多，呈上升趋势；二是脱管、漏管、失控现象突出，尤其是农村表现更为突出；三是基层基础工作薄弱，监管不力。
二、监外执行罪犯管理中存在的主要问题
针对临邑县监外执行罪犯的实际情况，监所检察部门组织开展了调研活动，采取同基层派出所所长、户籍员和监外罪犯座谈，并对近三年来监外罪犯检察工作进行了汇总，通过以上工作，发现了临邑县监外罪犯管理出现上述问题的主要原因：
一是法律文书传递渠道不通畅。公安机关负责收发监外罪犯法律文书的部门不明确，有时由户政科收发，有时由治安科收发，造成文书传递不畅；由于法院在传递法律文书时采用邮寄的方式，造成档案传递不及时，考察机关出现见档不见人或见人不见档的现象。
二是个别基层派出所认识不到位。个别基层派出所 “重办案，轻监管”，加上工作任务重、警力不足，对监外罪犯监管工作认识不到位，重视不够，抓得不实，有的甚至将监管帮教工作认为是单位和基层组织的事，敷衍塞责。
三是对释放出监的缓刑罪犯没有建立告知制度。《刑法》第七十五条、第八十四条对监外罪犯监管有明确规定，但是由于没有建立告知制度，造成某些罪犯被宣告缓刑后，不知道应当遵守哪些规定，出监后擅自外出，导致长期脱管；一些监外执行罪犯把监外执行错误地认为是刑满释放，长期外出务工经商。
四是外出务工监外罪犯缺乏有效的监督。监外罪犯大部分为青壮年，没有正当职业且多是农业户口，加上生活困难以及犯罪所带来的羞耻感，选择外出打工成为一种必然的趋势。在打工期间，由于学历不高，大多只能找到一些熟练工，这些工种的工作待遇和工作环境相当艰苦，他们很少有人将自己固定于某一工作岗位之上，更换工作的周期往往是半年甚至三四个月。因此，我们应当从实际出发，有条件地允许监外执行罪犯外出打工、经商，周密考虑，制定出关于监外罪犯监督管理切实可行的考察办法。
五是对收监的情形和程序，法律规定不明确。由于对监外执行罪犯违反规定长期脱管漏管的法律规定不明确，造成在实践中缺乏依据，削弱了对监外罪犯违法违法犯罪的打击力度。
三、加强监外执行罪犯管理的实践思考
针对调研中发现的问题，临邑县检察院根据相关法律规定，与县综治办、县法院、县司法局等部门联合召开座谈会，进行了沟通与交流，最后大家一致认为政法五部门联合建立释前告知制度和释后协作机制，明确政法各部门的职责，畅通法律文书传递渠道，加大对监外执行罪犯违法行为的打击力度，将会对监外罪犯的管理起到很大的促进作用。
根据调研的情况，我院监所检察科依据《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《最高人民检察院关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管罪犯检察监督的意见》等规定，起草了《关于对监外执行罪犯管理建立释前告知制度和释后协作机制的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》明确规定了县综治办、县法院、县检察院、县公安局、县司法局五部门的职责，分工更加细化量化，明确了看守所和驻看守所检察室履行告知的职责，在缓刑罪犯释放前告知应当遵守的规定以及违反规定应当承担法律责任，还规定了收监的情形和程序。
《意见》起草后，德州市检察院监所检察处对这项工作非常重视，给予了大力支持，要求切实把这项工作做实做好，创出全市监所检察工作新亮点。县委政法委也给予了高度评价，他们认为，《意见》明确了各部门的职责，把监外执行罪犯管理细化量化，可操作性强，要求将《意见》送政法各部门征求意见后正式施行。上级院和地方党委政法委的支持，为该《意见》的顺利实施提供了有力保障，推动力《意见》迅速贯彻落实。随后，临邑县综治办、法院、检察院、公安局、司法局联合召开预防和纠正监外罪犯脱管、漏管座谈会。各部门根据各自业务工作的实际情况提出了合理化建议，会后，综合各部门提出的建议，临邑县检察院对《意见》进行了修订，由五部门联合会签，并正式付诸实施。
该《意见》实施一年多来，已经取得较为明显的效果：一是法律文书传递渠道通畅及时，基本解决了监外执行交付环节中各有关部门的工作衔接问题。县法院在向罪犯宣告缓刑后，在罪犯出监前告知看守所，同时将法律文书送达驻看守所检察室，看守所值班人员和驻所检察官及时向监外罪犯宣告在监外执行期间应当遵守的规定以及违反规定应负的法律责任。目前，已向所有缓刑罪犯告知规定，且所有缓刑罪犯全部向派出所报到，派出所均已列管。二是派出所对该项工作重视程度有所提高。该《意见》下发各基层派出所后，他们认真学习，在考察工作中，改变了过去蜻蜓点水式的做法，把详细掌握在重点区域打工的监外执行罪犯情况作为考察的重中之重，列出外出打工人员联系表，详细记录他们的打工地点和联系方式。在考察方式上，实行随时考察、随时发现问题、及时监管的方式；对重点监控的罪犯，派出所考察人员与其亲属、邻居、村委会干部见面了解情况，准确掌握其在考验期内的行踪动向。三是检察机关认真履行监督职责，对监管违法行为积极提出纠正意见。《意见》实施以后，监所检察部门在履行监外罪犯检察职能时，发现监外罪犯卢某缓刑期间重新犯罪的事实，及时建议公安机关予以收监。对恒源开发区某村陈某缓刑期间仍担任支部书记这一情况向当地党委政府提出纠正意见，均收到了较好的效果。四是司法局结合本部门开展的社区矫正活动，积极对监外执行罪犯建立帮教组织，做好帮教工作，取得了较好效果。
尽管如此，在监外罪犯的管理环节中，还存在诸如协调不到位、告知不及时、对监外罪犯管理重要性认识不够、经费保障不到位以及地广人杂管理难度大等问题，影响了对监外罪犯的有效管理。特别是随着监外执行罪犯数量的不断增长，部分监外执行罪犯不按照规定到基层考察机关报到、定期汇报情况，不经公安机关批准擅自离开所居住的市县，更有个别监外罪犯无视国家法律法规，继续违法犯罪，给社会治安稳定造成恶劣的影响，因此加大对违反国家法律法规和相关管理规定的监外执行罪犯的收监力度势在必行。今后在进一步贯彻落实该意见的基础上，我们将进一步加强联系与沟通，在政法委的协调下，定期召开政法部门监外执行罪犯管理工作联系会议，实行监外罪犯管理情况定期通报制度，完善监督环节，有效加强对监外罪犯的管理。
四、加强监外执行罪犯管理的对策与建议
长期以来，检察机关开展监外执行刑罚监督，由于缺乏制度上、体制上、法律上的有效支持，效果不很明显。去年6月25日，中央社会治安综合治理委员委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》（以下简称五部委《意见》），立足于从制度和工作层面解决监外执行交付和监督管理中各有关部门的工作衔接问题，以及执法实践中出现的脱管漏管现象，就加强和规范监外执行的交付执行、监督管理、检察监督做出了具体的、可操作性强的规定，为检察机关开展监外执行刑罚监督提供了制度上、体制上、法律上的有效支持，对做好目前的监外执行工作具有很好的指导意义。
结合对五部委《意见》的学习和工作实践中发现的问题，笔者认为，加强监外执行罪犯管理，应当把握好以下几点。
一是依据相关法律法规和《意见》要求，加大收监执行力度，严厉打击刑事犯罪违法活动。收监难是监外执行罪犯不服从管理的重要原因，而负责收监执行的公安机关、法院、监狱没有明确具体的把握标准，处理上比较慎重，则是收监难的主要原因。《意见》对缓刑、假释和暂予监外执行的收监执行分别规定了四种具体情形，并规定了相应的法律程序。如缓刑、假释罪犯未在规定时间内报到，脱离监管三个月以上的，执行地公安机关应当提出收监建议，由法院进行裁定。暂予监外执行罪犯需跨省回居住地执行的，服刑地的监狱管理机关、公安机关监所管理部门应当书面通知罪犯居住地的同级监狱管理局、公安机关监所管理部门，由其指定一所监狱、看守所接收罪犯档案，负责办理暂予监外执行罪犯的收监、刑满释放等手续。以上规定，使政法各部门对监外执行罪犯违法犯罪行为做到了有法可依，政法各部门对监外执行罪犯违法行为应严格执行收监的规定，以保证社会稳定和经济发展。
二是认真履行法律监督职责，加强检察机关在监外执行检察中的监督权威。《意见》明确了检察机关在监外执行检察中的职责和应纠正的具体情形，规定人民检察院对人民法院、公安机关、监狱、看守所交付监外执行活动和监督管理活动实行法律监督。《意见》列举了应提出纠正意见的十二种情形，强化了监外执行监督和人民检察院的监督责任。监所检察部门是检察机关进行监外执行检察监督的部门，监所部门应当定期对基层考察机关监外执行罪犯管理活动进行法律监督，对违反规定的情形及时提出纠正意见，从而有效的防止和纠正监外执行罪犯脱管、漏管问题，预防和减少重新犯罪。
三是落实考评机制，把监外执行罪犯管理工作作为实绩评定的重要内容。《意见》首次规定了各级社会治安综合治理部门与人民检察院共同做好对监外执行的考评工作，作为实绩评定的重要内容。各相关部门应当建立联席会议制度，健全考评机制，完善各项制度，强化责任追究，把监外执行罪犯管理工作作为各相关部门实绩评定的重要内容，根据分工做好职责范围内的工作，形成各司其职、各负其责、协作配合、齐抓共管的工作格局，促进社会和谐稳定。
在新形势下，重新审视检察机关监外执行监督的地位，建立健全完善的法律监督体制，做好监外执行法律监督工作，将会对维护社会和谐稳定有着重要的意义，这需要我们进一步创新工作思路，加大工作力度，在实践中不断规范完善工作机制和管理手段，切实提升工作效果，全面推进三项重点工作。
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